לקסיס נקסט- חיפוש משפטי

מבוא

בעוד שדיני ההתיישנות במשפט האזרחי נועדו, על פניו, להגן על צד שנתבע בחלוף זמן רב ממועד היווצרות העילה, במקרקעין קיימת מורכבות נוספת: החזקתו המתמשכת של פלוני בנכס עלולה לפגוע בזכות הבעלים, אך בה בעת עשויה לזכות את המחזיק, בתנאים מסוימים, בהגנה מפני סילוק יד ואף, במקרים חריגים, לזכותו ברישום בעלות. עם זאת, הדין מבחין הבחנה חדה בין “התיישנות רוכשת” אפשרית בקרקע פרטית לבין היעדר אפשרות זו או צמצומה בכל הנוגע לקרקע ציבורית, השייכת לרשות הפיתוח או למדינה.

במאמר זה נבקש להאיר את ההבדלים העיקריים בין טענת התיישנות בקרקע פרטית לעומת קרקע ציבורית, באמצעות עיקרי הדין הנוהג, פסקי הדין המרכזיים (ובהם: ת"א (מחוזי מרכז) 15214-12-16 בן לולו נ' עיריית יבנה, רע"א 2203/91 ח’אלד יוסף נ' מינהל מקרקעי ישראל ועוד), וחשיבות הסוגיה לפרטים ולרשויות.

1. בין התיישנות "דיונית" להתיישנות "מהותית" – כללי

1.1 התיישנות אזרחית כללית לעומת התיישנות מיוחדת במקרקעין

בהתאם לסעיף 2 לחוק ההתיישנות, תשי"ח-1958 (להלן: חוק ההתיישנות), "תביעה לקיום זכות כל שהיא נתונה להתיישנות", אך אין בהתיישנות לבדה כדי לבטל את הזכות גופה. כך, טענת התיישנות במשפט האזרחי משמשת לרוב טענת הגנה ("מגן") כנגד תביעת סילוק יד או פינוי, ואינה מקנה זכות קניינית כשלעצמה.

ואולם, בכל הנוגע למקרקעין קיימת גם האפשרות של “התיישנות רוכשת” במקרים מסוימים. בפסיקה הוכרה האפשרות כי מחזיק במקרקעין – ובפרט במקרקעין לא מוסדרים – אשר החזיק בהם "החזקה נוגדת" במשך התקופה הנדרשת, עשוי ליהנות מהגנה דיונית ואף, בכפוף לתנאים מוגדרים וחריגים, לרכוש זכויות קנייניות (ראו סעיף 51 לפקודת הסדר זכויות במקרקעין [נוסח חדש], תשכ"ט-1969 (להלן: פקודת הסדר)).

1.2 סיווג הקרקע כפרטית או ציבורית

נקודת המפתח להבחין בין התיישנות (ובפרט "חזקה נוגדת") המשמשת "מגן" בלבד לבין התיישנות בעלת מאפיינים "מהותיים" (המכונה לעיתים "התיישנות רוכשת"), טמונה בסוג הבעלות בקרקע:

• בקרקעות פרטיות עשויה לקום למחזיק הגנה דיונית מפני תביעה לסילוק יד (התיישנות דיונית), אך ככלל אין התיישנות זו מקנה בעלות. היינו, היא מונעת מבעל הקרקע לממש את זכותו ולהוציא את המחזיק מהמקרקעין בחלוף זמן רב, אולם אין היא יוצרת זכות בעלות בידי המחזיק.
• לעומת זאת, בקרקעות מדינה (או "מקרקעי ישראל") – ובכלל זה קרקעות השייכות לרשות הפיתוח או לרשויות ציבוריות – הכללים עוד יותר מצרים את האפשרות לרכוש זכות בעלות מכוח התיישנות. חוק יסוד: מקרקעי ישראל (סעיף 1) אוסר על העברת הבעלות במקרקעין של המדינה, רשות הפיתוח או קק"ל, אם במכר ואם בדרך אחרת, למעט במקרים שמפורטים בחוק; הפסיקה קבעה כי בהתאם לרוח דבר החקיקה, אין "התיישנות רוכשת" בקרקע ציבורית (ראו למשל: ע"א 520/89 מדינת ישראל נ' שבלי, פ"ד מו(2) 81).

2. קרקע פרטית: האם קיימת "התיישנות רוכשת"?

2.1 החוק העותומני והפקודה

עיקרון היסוד בדין הישראלי הוא כי אדם המחזיק במקרקעין במשך זמן רב עשוי, בנסיבות מסוימות, לטעון לחזקה נוגדת. במשפט העותומני נקבעו שני מסלולים לכך:

• סעיף 20 לחוק הקרקעות העותומני – טענת התיישנות ביחס לקרקע "מולכ" (פרטית), שבדרך כלל משמשת "מגן" ואין בה, כשלעצמה, להקנות בעלות למחזיק.
• סעיף 78 לחוק הקרקעות העותומני – מתייחס בעיקר לאדמות "מירי" או "מוקופה" ובכך מאפשר בנסיבות מסוימות "התיישנות רוכשת" אף בבתי משפט אזרחיים רגילים, אלא שבפועל לאחר חקיקת חוק המקרקעין, תשכ"ט-1969 (להלן: חוק המקרקעין) וסעיף 159(ב) שבו, צומצמה אפשרות זו למקרה שההחזקה הנוגדת הושלמה עובר ליום 1.1.70 (מועד כניסת החוק לתוקף).

סעיף 51 לפקודת ההסדר קובע כי:

"שוכנע פקיד ההסדר שפלוני מחזיק במקרקעין החזקה שתקופתה ותנאיה יש בהם למנוע כל תובענה לקבלתם… ירשום את המחזיק בלוח הזכויות כבעל המקרקעין…"

כלומר, טענת התיישנות המשמשת לתביעת בעלות אפשרית במיוחד במהלך הסדר מקרקעין, ורק אז תוכל ההתיישנות "לרכוש" זכות קניינית למחזיק. מעבר לכך, בתביעות אזרחיות רגילות ביחס לקרקעות פרטיות – טענת ההתיישנות משמשת לרוב אך טענת הגנה מפני תביעת סילוק יד, ואין היא מאפשרת למחזיק לדרוש מהבעלים לזכות בבעלות בפועל (ראו ע"א 335/65 בורשטיין נ' האפוטרופוס הכללי; וכן ע"א 69/85 להבי נ' רשות הפיתוח, פ"ד מ(3) 624).

2.2 "חזקה נוגדת" – תנאים נדרשים

על-פי הפסיקה, התנאים להוכחת "התיישנות רוכשת" כוללים בין היתר:

• החזקה ארוכת טווח וממושכת (15 שנה במקרקעין פרטיים לא מוסדרים, לפי סעיף 5(2) לחוק ההתיישנות, אך בהתחשב בתיקונים שבאו לאחר מכן ובסעיף 22 לחוק ההתיישנות);
• היות ההחזקה "עוינת" (אינה מכוח רשות) וגלויה;
• הדרישה שהמחזיק ינהג כמנהג בעלים (תשלום מיסים לבדו אינו מספיק, אם הוא נעשה בשם הבעלים).

הפסיקה הבולטת בעניין זה:

• ע"א 3217/91 פלר נ' יורשי המנוח דב אקסלרוד, פ"ד מז(2) 281: בית המשפט העליון דחה את הטענה לחזקה נוגדת, בהדגישו כי "חזקה יוצרת התיישנות רק כשהיא 'נוגדת'", וכי על הטוען להוכיח שלא החזיק ברשות הבעלים.
• ת"א (מחוזי נצ') 26246-08-11 ג'ינו נ' מתניה (25.2.15), צוין כי "טענת החזקה הנוגדת… על המחזיק להראות כי אין לו רשות…"
• רע"א 9076/05 ואליד אלדוח נ' מנהל מקרקעי ישראל (2.5.06) – "החזקה הנוגדת" היא התנאי הבסיסי לתחולת התיישנות רוכשת.

כלומר, במקרקעין פרטיים, אף אם חלו 15 שנים של חזקה, לא תמיד תצמח מכך זכות מהותית – לרוב מדובר בגדר טענת התיישנות דיונית (“מגן”), ורק בהליכים של הסדר (סעיף 51 לפקודת ההסדר), או הוכחה שההתיישנות הושלמה לפני כניסת החוק לתוקף בשנת 1970, עשויה לקום זכות מהותית (ראה גם ת"א 7017-06-09 כהן נ' מינהל מקרקעי ישראל (16.11.11), ע"א (מחוזי ת"א) 36215-01-12 קוריאט נ' רשות הפיתוח (7.5.13) ועוד).

3. קרקע ציבורית: העדר "התיישנות רוכשת"

3.1 גישה כללית

בכל הנוגע לקרקע ציבורית (מקרקעי ישראל – קרקעות מדינה, רשות הפיתוח או קק"ל), חלים המגבלות הרבות שמטילות הנורמות החוקתיות והחוקיות על בעלות. סעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל מורה כי "מקרקעי ישראל, והם מקרקעים בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של קק"ל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת", למעט חריגים אשר קבועים בדין. הפרשנות בפסיקה גרסה שאין הצדקה לאפשר "התיישנות רוכשת" על אדמות מדינה, ואין המחזיק יכול לטעון שהפך להיות בעלים (ראו, בין היתר, ע"א 520/89 מדינת ישראל נ' שבלי, פ"ד מו(2) 81).

3.2 החזקה נוגדת כטענת הגנה בלבד

פועל יוצא הוא כי מאן דהוא (נתבע) המחזיק זה שנים במקרקעין ציבוריים, יוכל לעיתים לחסום את התביעה לסילוק יד שהגישה הרשות, בתנאים מסוימים של "התיישנות דיונית". אולם החזקה ממושכת בקרקע ציבורית לא תיצור זכות בעלות. כך נקבע, למשל, בהליכים שונים בהם רשות מקומית או רשות מקרקעי ישראל מבקשת לפנות פולשים והמחזיק טוען "התיישנות": ניתן לעיתים לפטור את המחזיק מאחריות לסילוק יד אם חלפה התקופה הרלוונטית בנסיבות מסוימות, אך לא ניתנת לו זכות קניינית (ראה רע"א 9076/05 ואליד אלדוח נ' ממ"י).

4. חשיבות ההבדל ומשמעותו המעשית

ההבחנה בין קרקע פרטית לקרקע ציבורית במישור דיני ההתיישנות איננה טכנית בלבד, אלא בעלת השלכות כבדות משקל:

1. מבחינת המחזיק:
   • בקרקע פרטית עשוי המחזיק – בכפוף לסייגים – להתגונן מפני תביעת פינוי ואף במקרים חריגים וזמן ממושך (ובפרט לפני 1.1.1970) לזכות ברישום בעלות בהליכי הסדר.
   • בקרקע ציבורית טענת ההתיישנות תורמת בדרך כלל רק להגנה מפני פינוי, וגם זו באופן מצומצם מאוד, ולכל היותר מובילה לדחיית תביעת הרשות אם חלפו שנים רבות, אך היא איננה מקנה כל אפשרות לדרוש זכויות בעלות קניינית.
2. מבחינת הבעלים (או הרשות):
   • בקרקע פרטית רשאי בעל המקרקעין לפנות למחוק את המחזיק אם טרם חלפה תקופת ההתיישנות.
   • בקרקע ציבורית, חרף קיומם של מנגנונים מגוונים בפקודת הקרקעות, קיימת ציפייה מוגברת שהרשות לא תאפשר הפלישה מלכתחילה. הפסיקה מעודדת את הרשויות לפעול ללא שיהוי לפינוי פולשים, אך ככל שנמנעה במשך שנים, עשויה להיווצר הגנת התיישנות דיונית, בהתאם לנסיבות.
3. הליך ההסדר: טענת "התיישנות רוכשת" הופכת רלוונטית במסגרת סעיף 51 לפקודת ההסדר, המעניק אפשרות לרכישת בעלות עבור מחזיק בקרקע לא מוסדרת אם “תקופתה ותנאיה יש בהם למנוע תובענה לקבלתם”. אולם הליך זה נדרש להתנהל בפני פקיד ההסדר בשעה שמוכרז על הליך הסדר באותו אזור. בקרקע ציבורית, האפשרות הזו כמעט אינה קיימת.
4. ענייני תכנון ובנייה והפקעות: מאחר שחלק משמעותי מהקרקע הציבורית מיועד לצרכי ציבור (כבישים, פארקים וכד'), הרי שלא יעלה על הדעת כי מחזיקים, ולו ותיקים מאוד, יוכלו להפר תוכנית מתאר ולהביא לרישום בעלותם הפרטית. הדבר סותר במישרין את התכלית הציבורית של אותו מקרקעין.

5. פסיקה עדכנית ויישום

5.1 פסקי דין שנזכרו בתביעות האחרונות

• ת"א (מחוזי מרכז) 15214-12-16 בן לולו נ' עיריית יבנה (6.8.17): ביהמ"ש דחה טענה של התיישנות רוכשת במקרקעין מוסדרים השייכים לעירייה, בציינו כי:

"לאור סעיף 22 לחוק ההתיישנות, במקרקעין מוסדרים, תקופת החזקה הנוגדת היא 25 שנים בהתקיים תנאים להיווצרות חזקה נוגדת. אך מקום שמדובר בקרקע ציבורית בבעלות רשות הפיתוח או עירייה, חזקה נוגדת לא מאפשרת רכישת בעלות".
נפסק גם שהחזקה מכוח רשות (העירייה בעניינו) אינה יכולה להיות עוינת.

• רע"א 2203/91 ח'אלד יוסף נ' מינהל מקרקעי ישראל (פ"ד מה(5) 553): בית המשפט שב והדגיש כי טענת חזקה נוגדת מותנית בהחזקה עוינת לאורך שנים, וכי הודאה של המחזיק בזכות הבעלים גורעת את אפשרות הטענה. בעניינם של מקרקעי ישראל אין הצדקה להעדיף את "הוראתו הארכאית של סעיף 78 לחוק הקרקעות העותמני" ולאפשר העברת בעלות למדינה, ולכן לא תיתכן "התיישנות רוכשת" על אדמת מדינה.
• ת"א (מחוזי י-ם) 12441-06-21 דיאב נ' רשות מקרקעי ישראל (9.11.23) – עוד מקרה שבו נדונה טענת חזקה נוגדת בחלקה בבעלות רשות מקרקעי ישראל; טענת המחזיק נדחתה על הסף, משהתברר שמדובר בקרקע ציבורית.
• ה"פ (מחוזי ת"א) 43479-03-14 נעמי זיתוני נ' עיריית תל-אביב (28.9.14): בית המשפט דחה טענה של החזקה נוגדת בקרקע ציבורית שבבעלות עירייה, בהדגישו ששנים ארוכות של פלישה אינן יוצרות "התיישנות רוכשת", אלא לכל היותר מהוות טענת הגנה דיונית לצורך מניעת פינוי, ובכל מקרה לא מקנות זכות בעלות.
• ת"א 5950/92 דמרי נ' יחיאלי (5.6.00) ובתי משפט נוספים – טענת חזקה נוגדת עשויה למנוע סילוק יד ככל שמדובר בקרקע פרטית לא מוסדרת ובתנאים מסוימים הושלמה התיישנות רוכשת קודם ל-1970; אך בקרקע ציבורית טענה כזו מוגבלת עוד יותר.

סיכום ומסקנות

ההבחנה בין קרקע פרטית לקרקע בבעלות מדינה או גוף ציבורי מהותית ביותר בתחום דיני ההתיישנות.

1. בקרקע פרטית: חוק ההתיישנות מקנה מחסום דיוני ("התיישנות דיונית"), המגן על המחזיק אם חלפה התקופה הנדרשת (15 שנה), אבל אינו מבטל את זכות הבעלים. עם זאת, קיימים חריגים – הליכי הסדר או השלמת ההתיישנות לפני 1.1.70, העשויים בנסיבות ייחודיות להוביל ל"התיישנות רוכשת" מהותית.
2. בקרקע ציבורית: החקיקה והפסיקה ממעטות מאוד להכיר בכל רכישת בעלות על דרך "התיישנות רוכשת", וזאת לאור עיקרון-העל של שמירת אדמות מדינה בידי הציבור (סעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל). על כן, לרוב, גם לאחר שנים ארוכות של שימוש בשטח ציבורי ללא התנגדות מפורשת, לא יוכל המחזיק לדרוש שהשטח יירשם כבעלותו. לכל היותר תשמש טענת ההתיישנות "מגן" מפני תביעת הרשות לסילוק יד, וגם זאת לא בכל מקרה.

במישור המעשי, חשיבות ההבחנה נעוצה בכמה מובנים:

• למחזיק: עליו לברר מראש אם קרקע בה הוא מחזיק (לרבות בהסכמה שבשתיקה של הבעלים) היא פרטית או ציבורית; ואם המדובר בקרקע פרטית מוסדרת או לא מוסדרת. כך ידע האם יש תוחלת לטענת התיישנות כאמצעי הגנה בלבד או לשם רישום בעלות בהליכים ייעודיים (כגון הליכי הסדר).
• לבעלים: הבעלים הפרטיים נדרשים לפעול באופן אקטיבי כדי לשמור על זכויותיהם, שכן התנהגות סבילה לאורך זמן (ולו בשתיקה) עלולה לסכל את תביעות הפינוי שלהם או לפגוע בזכויותיהם. ברם, בקרקע ציבורית, על הרשויות מוטלת החובה לאכוף את זכויות הציבור ביתר-שאת, והדין אף מעודד זאת בטענה שכך נשמר האינטרס הציבורי.

לאמיתו של דבר, שאלת תחולתה של ההתיישנות והיקפה היא צומת בין ערכים של יציבות, וודאות, והגנה על זכויות, לבין הרצון להבטיח שהזכויות לא תישארנה פורמליות בלבד לאורך זמן רב, ללא שיהיה בהן שימוש ממשי מצד הבעלים.

בשורה התחתונה: במקרקעין פרטיים, ניתן אפוא לעיתים לטעון ל"חזקה נוגדת" כדי להתגונן מפני סילוק יד, ולעיתים בהליך הסדר יזכה המחזיק גם להירשם כבעלים. לעומת זאת, במקרקעי ציבור, אין מקום להכיר ב"התיישנות רוכשת" (דהיינו בזכות קניינית חדשה) מטעמים עקרוניים וחוקיים, וכלל שאדם פלש לקרקע ציבורית גם שנים ארוכות – סיכוייו לצאת בעליה קלושים. כך בא לידי ביטוי ההבדל המהותי בין "התיישנות" בקרקע פרטית ובין קרקע ציבורית, הבדל שעשוי להכריע גורלות של תביעות לא-מעטות במערכת המשפט.

כל האמור לעיל הינו למטרות מידע כללי בלבד ואינו מהווה ייעוץ משפטי או תחליף לייעוץ מקצועי.