פתח דבר
לא מעטים האזרחים בישראל הנתקלים במצב שבו הליכי הסדר מקרקעין (טאבו) טרם הושלמו זה שנים רבות, או אינם מקודמים כלל, ובינתיים הרשות הציבורית (למשל רשות מקרקעי ישראל, או פקיד ההסדר) מתעכבת בטיפול. השאלה המתעוררת היא: כיצד יכולה המשפחה (או הפרט) אשר מחזיקה בקרקע – לעתים במשך דורות – להבטיח את זכויותיה? האם ניתן לתבוע בעלות? האם חלה התיישנות? ומה הדין כאשר המקרקעין "מוסדרים" אך הרשות טרם סיימה את הרישום?
במאמר זה נבקש להציג, על בסיס הפסיקה והדוגמאות שהבאתם, מקצת מן ההיבטים הנוגעים לתביעות בעלות או זכויות במקרקעין, עילת התיישנות ומעמדן של טענות כגון "החזקה נוגדת" (Adverse Possession) מול הוראות פקודת ההסדר וזכויות הרשומות זה מכבר על שם רשות או גורם פרטי.
1. מהו הליך הסדר מקרקעין ומדוע הוא "נתקע"?
א. הליך ההסדר על קצה המזלג
הליך הסדר מקרקעין, המעוגן בפקודת הסדר זכויות במקרקעין [נוסח חדש], תשכ"ט–1969 (להלן: "פקודת ההסדר"), נועד להביא לרישום מוסדר וסופי של זכויות במקרקעין. הליך זה קובע שלבי פרסום, הזמנת בעלי זכויות להגיש תביעות, בירורן ע"י פקיד ההסדר ולבסוף רישום זכויות סופי בפנקסי המקרקעין. במקרים רבים, בעיקר באזורים ותיקים או טעוני-הסדר, הוכרזו על הסדר עוד בתקופת המנדט או סמוך לקום המדינה, אך לא סוימו בפועל, ולפיכך מוסיפים אנשים להחזיק בקרקע שנים ארוכות ללא רישום מוסדר.
ב. "הרשות מתמהמהת"
מקרים רבים מלמדים כי בשל עומס, עיכובים ביורוקרטיים או מדיניות שאינה אחידה, הרשות אינה משלימה את רישום הזכויות. כך, לדוגמה, בפרשת שאול נ' האפוטרופוס לנכסי נפקדים ופקיד הסדר המקרקעין (ת"א (מחוזי תל-אביב) 2470/86), המתוארת בפסיקה שצורפה, נטען שהליך ההסדר החל עוד בשנת 1945 אך נסתיים בפועל רק בשנים 1989–1991. בינתיים, המחזיקים בקרקע (התובע ובני משפחתו) לא הצליחו להירשם כבעלים.
2. טענת התיישנות במקרקעין מוסדרים או בהליכי הסדר – האם אפשרית?
א. התיישנות דיונית לעומת התיישנות מהותית
במקרקעין מוסדרים או המצויים בהליך הסדר חל עיקרון מרכזי בפסיקה: טענת ההתיישנות אינה "מנחילה בעלות" (נקראת גם "התיישנות רוכשת") אלא, ככלל, רק בעלת תוקף "דיוני". כלומר, המחזיק עשוי לטעון "התיישנות מגן" מפני תביעת פינוי, אך ברגיל אין הוא יכול לתבוע "בעלות" מכוח ההתיישנות. כך נקבע בשורה של פסקי דין, לרבות ע"א 520/89 מדינת ישראל נ' שבלי, פ"ד מו(2) 81; וכן בפרשת שאול (ע"א 2470/86) ובפרשות נוספות.
ב. סעיף 159(ב) לחוק המקרקעין – אי-תחולת התיישנות רוכשת
נקודת מפתח היא סעיף 159(ב) לחוק המקרקעין, תשכ"ט–1969, הקובע: "חוק ההתיישנות… לא יחול על תביעות לקיום זכות במקרקעין מוסדרים…". משמעות הדבר היא שבמקרקעין שעברו או עוברים הסדר, אין התיישנות מהותית המקנה בעלות. הדבר מפחית מאוד את יכולת המחזיק להגיש תביעת בעלות "התקפית" רק על בסיס חזקה ארוכת שנים.
ג. פקודת ההסדר – סעיפים 51 ו-52
קיימת אפשרות לעתור להכרה בזכות בתקופת ההסדר אך היא חייבת להיעשות במסגרת ההסדר, בסד הזמנים של פקודת ההסדר. ככל שהמחזיק נכנס לקרקע מאוחר מכך, לרוב לא יוכל להירשם כבעלים בטענה של "חזקה נוגדת" אלא לכל היותר יסתפק בטענת הגנה (דיונית) מפני פינוי.
ד. אולם – "התיישנות מפני תביעת פינוי"
כאשר מדובר באדמות מדינה (למשל "מירי"), הרי לאחר חקיקת חוק יסוד: מקרקעי ישראל (שנת 1960), ההתיישנות נגד המדינה היא "דיונית" בלבד, ואינה מעבירה בעלות. כך נקבע, למשל, בע"א 520/89 מדינת ישראל נ' שבלי. המשמעות: מי שמחזיק בקרקע המדינה שנים רבות, ללא הפסקה, עשוי להגן על החזקה מפני תביעה לסילוק יד, אך אינו זכאי לתבוע בעלות מהמדינה.
3. האמנם יש מהלך של תביעה עצמאית לבעלות למרות הליכי הסדר?
א. שימוש בסעיף 78 לחוק הקרקעות העותמאני
יש הנסמכים על סעיף 78 לחוק הקרקעות העותמאני כדי לבסס התיישנות רוכשת. אולם, כפי שנפסק (כגון בפרשת שאול הנ"ל), ההוראה בסעיף 78 לחוק הקרקעות חלה רק על קרקע מסוג מירי או מוקופה, ולא על "מולק". גם כך, ככל שמדובר באדמות מדינה או קרקעות רשומות, הרי שההתיישנות הפכה לדיונית בלבד.
ב. פנייה לבית-המשפט המחוזי כנגד הרשות בטענה שההסדר "פגום"
בפסיקה הודגש כי אם הליכי ההסדר לא הושלמו, ולטענת המחזיק נעשו טעויות (כגון היעדר פרסום כנדרש, אי-הזמנה לטעון וכו'), אפשר לעתור לבית המשפט. ואולם, הסיכוי לקבל סעד הצהרתי בדבר "בעלות" עקב פגמים בהסדר איננו גבוה, בייחוד כאשר הצו המלכותי או ההכרזה על הסדר חל לפני כניסת החוק לתוקפו. בית המשפט יטה לברר האם הייתה טענה במועד, ואם לא – דינה להידחות על רקע הפורמליות הקפדנית של דיני ההסדר (ע"א 128/86 אל אסד נ' מדינת ישראל).
ג. תביעת הצהרה על בעלות "קניינית" – סיכוייה קלושים
דוגמאות מפסקי הדין מלמדות כי במרבית המקרים שבהם תובע המחזיק הכרה כבעלים (באורח "התקפי"), יידחה. כך קרה בפרשת משה שאול (ת"א 2470/86), שם נדחתה התביעה להצהרה על בעלות מכוח חזקה והתיישנות, משנקבע שאין התיישנות רוכשת בקרקע מסוג מולק או באדמות מדינה לאחר חוק יסוד: מקרקעי ישראל, ובכל מקרה פקודת ההסדר מחייבת שהפנייה והתביעה ייעשו במועד ההסדר.
4. חובת הרשות להשלים את ההסדר או לרשום זכויות – ומהי עילת התביעה?
א. עיכוב הרשות כעילת תביעה מנהלית או אזרחית
ניתן לשקול הגשת עתירה מנהלית או תביעה אזרחית כנגד הרשות בגין שיהוי בלתי סביר בביצוע חובותיה להשלמת ההסדר. לעתים בית-המשפט המינהלי יורה לרשות לקדם ולסיים את ההסדר, אך לא בהכרח יכיר בזכות התובע להירשם כבעלים בניגוד להסדר.
ב. טענות בעלות בעילה של הפרת חובת הגינות
לעתים עולה טענה כי הרשות, בהתנהגותה רבת השנים, המציאה מצג או רשות בלתי הדירה, אך בתי המשפט נוטים להחיל על קרקעות מדינה ברירת מחדל מצומצמת, כך שההחזקה היא לרוב "רשות הדירה" (רשות ביטול), ואפילו בחלוף עשרות שנים יוכל המנהל לטעון לפינוי.
5. פסיקת בתי המשפט בראי הסכסוכים וההתיישנות
א. גישה מצמצמת לגבי "רכישת בעלות" מכוח התיישנות
שורה ארוכה של פסקי דין קובעים כי לא ניתן לרכוש בעלות (בשונה מהגנה מפני פינוי) במקרקעין של המדינה או במקרקעין "מוסדרים" רק מכוח החזקה ארוכת שנים. בפרשת שבלי ואחרות הבהיר בית המשפט העליון כי מחזיק ותיק זכאי לכל היותר ל"התיישנות דיונית".
ב. תביעת פינוי נגד המחזיק וההגנה מפני פינוי
המחזיק בקרקע, שהרשות תובעת לפנותו, רשאי להשתמש בטענת התיישנות כהגנה. אם מתקיימת עילת התיישנות דיונית (כגון 25 שנה במקרקעין מוסדרים – סעיף 5(2) לחוק ההתיישנות), ייתכן שיהיה בכך לחסום את התביעה לפינוי (ע"א 520/86 וכיו"ב). אך הדבר לא מקנה למחזיק את זכות הקניין במקרקעין, אלא מונע תביעת סילוק יד גרידא.
ג. הליך התביעה העצמאית – הכשל העיקרי: חוסר עמידה במועדי פקודת ההסדר
חוזרת ועולה מהפסיקה ההדגשה כי בהסדר מקרקעין חובה להגיש תביעות או התנגדויות במועד. בשלב מאוחר, משנרשם לוח זכויות, או משכבר תם פרק הזמן להגשת תביעות, עלול המחזיק להחמיץ סופית את הרישום כבעלים (ע"א 128/86 אל-אסד).
6. סיכום ומסקנות מעשיות
- התיישנות רוכשת?
ברוב המקרים, כאשר הקרקע שייכת למדינה, או כשמדובר במקרקעין מוסדרים או בהליכי הסדר, לא תתקבל טענת "התיישנות רוכשת" כמקור עצמאי לבעלות. ההתיישנות תהיה לרוב "דיונית" – משמשת הגנה מפני פינוי גרידא. - פנייה במועד הנכון
אם קיים הליך הסדר פעיל, על המחזיק להגיש את תביעתו במהלך ההסדר, או למחות על פגמים (כגון אי-פרסום או אי-הזמנה). השיהוי הארוך ומחדלי הרשות אינם, לבדם, מקנים בעלות. - עיכובי רשות ועילת תביעה
ניתן לתקוף התנהלות הרשות בשיהוי קיצוני להשלמת ההסדר: לעתור, למשל, לבית משפט לעניינים מינהליים, ולבקש לחייב את פקיד ההסדר להתקדם. אולם התוצאה לא תהיה בהכרח רישום בעלות, אלא לכל היותר הוראה לסיום הטיפול. - חשיבות הייעוץ המשפטי המקדים
פעמים רבות, כפי שעולה מהפסיקה, החמצת המועדים מובילה לאבדן סיכוי ממשי לזכויות. מומלץ לפעול מול הרשויות בזמן, להגיש השגות במועד ולבחון אפשרות לקבל פטור חריג או היתר להסדר. - "הוכחת חזקה נוגדת" אינה "כרטיס כניסה" לבעלות
גם אם בני משפחה מחזיקים לאורך עשרות שנים, ללא עוררין, ייתכן שכלל לא ירכשו זכויות קנייניות. בהיעדר "הכשר" מטעם הממונה על הקרקע/בית-המשפט במסגרת הסדר, עניינם יוכרע לפי ההלכה המצמצמת, המבדילה בין התיישנות רוכשת (שאינה חלה באדמות המדינה או במוסדרים) להתיישנות מפני פינוי.
לסיום, פסיקת בתי המשפט מבהירה כי יש לנקוט זהירות רבתי בכל הנוגע לתביעות בעלות עקב "התנהלות הרשות", עיכובים או החזקה רבת שנים. ההתיישנות במשפט הישראלי אינה "רוכשת בעלות" במקרקעין מוסדרים, ובמיוחד במקרקעי ציבור. במצב של שיהוי הרשות, הדרך הנכונה היא לפעול באמצעים משפטיים לחייב את הרשות להשלים את הליך ההסדר, או לכל הפחות להיאבק משפטית אם מוגשת כנגד המחזיק תביעה לפינוי. אך ניסיון להגיש תביעה עצמאית לבעלות "מהותית" על בסיס החזקה, לרוב איננו צולח.
"אין לשלול אפשרות, במקרים ספורים וחריגים, כי בית-המשפט ימתן את דרישות הראיה לטובת מחזיק ישן, אך הדבר נותר בגדר חריג שולי, וכפוף לכך שהמחזיק עמד בכל דרישות ההסדר במועדם…" (מתוך הפסיקה).
לכן, העצה החשובה ביותר: מומלץ להקפיד לעקוב אחר הליכי ההסדר, להגיש תביעות או התנגדויות בזמן, ולשקול ייצוג משפטי מיומן כך שלא תוחמץ האפשרות לטעון זכויות בטרם ננעל ההסדר. בהיעדר זאת, טענת "התיישנות מקנה בעלות" נדחית, ובידי המחזיק תיוותר טענת הגנה מפני פינוי ותו לא.
הערה: האמור לעיל מהווה סקירה כללית ואינו תחליף לייעוץ משפטי פרטני. כל מקרה תלוי נסיבות, והשלכותיו עשויות להשתנות בהתאם לסוג הקרקע, מועדי התחלת ההחזקה, מצב ההסדר ופרמטרים נוספים.
כתיבת תגובה